会员登录|会员注册 2022年4月16日 星期六

大公国际:金融稳定法为防范化解重大风险提供坚实法治保障

伴随《金融稳定法》及其配套标准的出台,金融风险防范、识别、化解、处置等整个过程将有法可依,有章可循,这将有助于降低金融风险及其外溢风险,守住不发生系统性风险的底线。

2022年4月6日,人民银行会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局起草的《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(以下简称《金融稳定法》),正式向社会公开征求意见。

《金融稳定法》的出台填补国内金融稳定法律体系的空白,为防范化解重大金融风险提供坚实的法治保障和制度保障。金融安全是国家经济安全的核心,金融风险一旦外溢,将会迅速蔓延至各个领域,并对国民经济和社会发展造成破坏性的影响,因此自十九大以来,将防范化解重大风险作为三大攻坚战之一。在党中央、国务院的坚强领导下,在各部门、各地区共同努力下,防范化解重大风险已取得了重要阶段性成果,金融风险整体收敛,但不可否认的是我国在金融稳定方面仍缺乏顶层设计、统筹安排以及上升到法律层面上的长效制度。特别是在当前国内外环境日趋复杂、不确定以及国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的大环境下,金融风险的突发性、隐蔽性、复杂性以及外溢程度可能都会更大,这就需要更为明确、高效的金融稳定机制、更为清晰的责任界定以及行之有效的措施体系。实际上,2008年全球金融危机爆发之后,美国、欧盟等经济体均进行了金融监管体系改革,其中美国通过了《多德-弗兰克法案》,改革了原有“多重多头”的监管体系,成立金融稳定监管委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险;欧盟也一改各国各自为战的局面,通过Regulation (EU) No 1092/2010法规,成立欧洲系统性风险委员会(ESRB),负责统筹欧盟各个国家,预防和缓解系统性风险,并建立欧洲稳定机制(ESM),救助欧盟中经济困难的成员以确保欧洲金融稳定。此次《金融稳定法》的起草既充分借鉴了国际金融监管改革的经验,也总结了我国在以往防范化解重大风险攻坚战方面的经验,从完善机制、压实责任、丰富措施等多个方面为未来防范化解重大风险工作提供了坚实的法治保障和制度保障,使防范化解重大风险工作有法可依、有章可循。

《金融稳定法》建立了权责清晰、分工有序的金融稳定工作机制,并通过金融风险事前防范、事中化解和事后处置构建起了金融稳定的四梁八柱。在工作机制方面,《金融稳定法》规定由国家金融稳定发展统筹协调机制(国务院金融委)作为总的牵头方,统筹金融稳定和改革发展,指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作,重大事项按程序报批。有关部门和地方按照职责分工和国务院金融委要求,依法履行金融风险防范化解处置职责,密切协调配合,形成工作合力。存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行职责,发挥市场化、法治化处置平台作用。通过对金融风险的事前、事中和事后管理来加强金融稳定性。具体来看,在事前防范阶段,《金融稳定法》主要是从强化金融机构自身审慎合规经营义务、加强对金融机构股东和实控人的准入限制以及对相关各方的禁止性行为要求来主动防范风险,同时也要求监管机构及相关部门加强金融风险监测,及时发现并报告风险,做到早发现、早干预、早防范。在风险化解阶段,要求金融机构主动采取措施及时化解风险,地方政府、金融管理部门以及存款保险机构早期纠正,积极化解,避免风险进一步蔓延。在风险处置阶段,明确了处置工作机制、责任分工、处置资金来源以及处置措施和工具等。

《金融稳定法》通过严格规定处置资金来源顺序,压实被处置机构及其主要股东和实际控制人的主体责任以及其他相关方的责任。在压实各方责任方面,金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任,包括审慎合规经营,主动防范金融风险的责任;当发生风险时,积极采取措施主动化解风险,改进公司治理和内部控制等责任;并承担风险处置的主体责任,穷尽手段自救、切实清收挽损,股东应依法吸收损失等责任。地方政府对其负责的辖区具有维稳责任,积极处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险,及时主动化解区域金融风险。金融监管部门需切实履行本领域金融风险防控职责,严密防范、早期纠正并及时处置风险。人民银行发挥最后贷款人作用,守住不发生系统性金融风险的底线。在处置资金安排方面,《金融稳定法》严格规定了资金来源顺序:按照被处置机构自救化险➙被处置机构主要股东和实际控制人补充资本或实施其他救助手段➙调动市场化资金参与被处置机构的并购重组➙存款保险基金、行业保障基金依法出资➙动用地方公共资源➙使用金融稳定保障基金的顺序使用资金。其中,对于动用地方资源以及金融稳定保障基金的使用均有严格的限制条件:当危及区域稳定,且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的,省级人民政府才可依法动用地方公共资源;重大金融风险危及金融稳定的,才可按照规定使用金融稳定保障基金。

设立金融稳定保障基金作为应对重大金融风险的后备资金,同时处置措施和手段更加丰富。《金融稳定法》在充分总结现有法律规定和风险处置实践的基础上,也借鉴了国际的通用做法和经验。这一方面体现在设立金融稳定保障基金,作为国家重大金融风险处置的后备资金,与现有存款保险基金和行业保障基金协同配合,双层运行,进一步筑牢我国金融安全网。根据政府工作报告重点工作分工安排,要求9月底前完成金融稳定保证基金筹集相关工作,我们预计金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法将在上半年完成,金融稳定保证基金的资金筹集工作或将提前完成。另一方面,在处置措施方面,新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债以及暂停终止净额结算等处置工具,从而最大程度的保护债权人利益。

总体来看,《金融稳定法》的出台填补了国内金融稳定相关立法方面的空白,通过明确事前防范、事中化解和事后处置机制、主体责任和具体措施工具,构建起金融稳定的四梁八柱,为防范化解重大风险提供坚实的法治保障和制度保障。预计在《金融稳定法》的指导下,陆续会有更多的标准和具体办法出台。伴随《金融稳定法》及其配套标准的出台,金融风险防范、识别、化解、处置等整个过程将有法可依,有章可循,这将有助于降低金融风险及其外溢风险,守住不发生系统性风险的底线。